志愿服务照亮美好生活

20世纪中期法治发达国家在福利国家概念的导引下行政系统在渗入公众和社会生活方面较前有了巨大的深入和强化，这从法律逻辑上讲是正确的。

行政机关通过直接民主获取的民意属于具体的可接受性，是着眼当下的较高程度的理性。宪法历史表明，没有宪法裁决支持的基本权利条款，基本权利就会成为一种没有实际法律效力的宪法组成部分。

[11][美]杰弗里·罗森：《最民主的部门：美国最高法院的贡献》，胡晓进译，中国政法大学出版2013年版，第2-3页。在美国人民心里，联邦法院可能比国会更准确地代表了全国大多数人的意愿，在这样一个全新的、乾坤颠倒的世界，正是民选的代表在阻碍民意，反倒是非民选的法官成为表达民意的渠道。在有些国家，代议制民主被利益集团所控制的政党政治所影响，利益集团就有可能为了本行业或者本集团的利益进行经济政策的调控，从而导致全民的立法意志被单个或者多个利益集团的立法意志代替。在外部，人民通过立法设置国家权力的边界，并行使政治参与权，利用媒体等公共产品的监督，对国家权力予以一定的限制。代表行使议决权的方式存在着不合理的地方，立法权也存在异化的危险。

[5]参见[美]戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第49-50页。20世纪以来，所有西方国家的政府都逐步实现了对经济生活大多数方面的普遍控制，公共部门支配了相当数量的社会资源，公共行政管理者在相应的政府运行过程中发挥着重要的作用，国家通过行政行为来解决其面临的问题并达成目标。[66] 参见[日]杉原泰雄：《宪法的历史：比较宪法学新论》，吕昶、渠涛译，社会科学文献出版社2000年版，第105页。

[32]总之，体现在实践中的分权原则的要旨在于制衡，也即它不但使各权力互相分离，且又使各权力互相牵制，而保持均衡。[61] 列宁：罢免权法令草案，载《列宁全集》（第33卷），人民出版社2017年版，第106页。[77] 参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第104页。根据小平同志的指示精神，最后没有作这样的规定。

这个体制自1949年以来并没有发生实质性的改变。[34] 同注32，第236-237页。

就这样，行政不仅不再制约立法，而且代议机关重新回到了洛克理论下的优越地位。因为按照法律的规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。3、彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版。当然，议行合一的确存在名实不符的缺陷，但鉴于这个术语沿用既久，其分工不分权的内涵也较为明确，继续使用亦未尝不可。

[57]参见《法兰西宪法典全译》，周威译，法律出版社2016年版，第17页。议行合一的主张者认为应当将其归结为议行合一。[53] 参见马克思：《法兰西内战》二稿，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第163页。[31] 参见注27，萨孟武书，第223页。

[10] 列宁：布尔什维克能保持国家政权吗？，载《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第296页。参见林彦：国家权力的横向配置结构，《法学家》2018年第5期，第30页。

例如我国宪法上国务院与国家权力机关的关系本来具有议会内阁制的某些特点，比如国务院对全国人大及其常委会负责，国务院的人员由全国人大及其常委会任免，等等，此并为宪法修改委员会委员杨秀峰一语道破。更重要的是，传统宪法学之所以提出议行合一，就是为了将其与西方国家宪法上的分权原则相对比，从而彰显我国宪法体制的特点。

既然比较的对象——也即分权原则只涉及国家权力在横向上的配置及其关系，则从对比的针对性上说，议行合一就要比民主集中制更能显示我国宪法在权力配置上有别于分权原则的特点。2、[日]佐藤功：《比较政治制度》，刘庆林、张光博译，法律出版社1986年版。而批评者则认为应当将其归结为民主集中制。实际上，人们只要将中央人民政府委员会替换为全国人大，则可以看出这个原则并没有发生改变。各个委员诚然既参与立法，又负责执行，但似乎不能因此说公社大会既立法又行政。[59] 马克思：《法兰西内战》初稿，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第141页。

在巴黎公社，行使立法权的公社是最高权力机关，行政部门则处于从属地位。在总统制之下，总统不对国会负责，国会也不能被总统解散，但总统有权否决国会的立法，而国会也有权以特别多数决推翻总统的否决。

无论是制宪者，还是修宪者都很强调我国宪法体制的这个特色。公社委员既在公社委员会上参加决策, 决定大政方针, 又在各自参加的委员会中执行公社所作出的决定。

（二）议行合一在我国国家权力配置上的最初体现 就我国而言，1949年9月27日由中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》设立了中央人民政府，它由中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关构成。[89]兼职禁止诚然在我国宪法体制下体现了功能适当原理，但似乎不能说只有兼职禁止才是适当的，允许兼职就是不适当的。

英国学者拉斯基曾经说：在研究政治学时，相当大的一种危险，就是……从两种不同事物的比较上作出广泛的概括。用议行合一这个概念来描述这种权力配置模式，并无不可。[90] 萨孟武曾论及有必要令议员兼任执行之责：起草议案者不负执行之责，难免好高骛远，而执行者因为议案不是自己起草，又将阳奉阴违，敷衍了事。而稍后的出版物大都将这句话改为行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府，例如《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第74页。

[5]从这句话看，议行合一应该是指公社既立法，又行政，但从实践看，巴黎公社除了行使立法权的公社之外，也设有相应的行政部门，且这样的行政部门甚至都有10个之多，[6]行政和立法并没有在体制上合而为一。这样既有集中，又有民主。

周恩来：关于人民政协的几个问题，载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第26册，中央文献出版社2011年版，第703页。八二宪法第3条第一款规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

参见注⑦，许崇德书，第265页、第191页。在巴黎公社体制下，作为人民代表机关的公社是最高权力机关，其他机构都由公社任命或者罢免，都对公社负责。

吴家麟主编：《宪法学》（修订本），群众出版社1992年版，第116页。洛克认为立法权高于行政权，实际上也有为英国当时的权力结构进行辩护的意味。我们的制度是议行合一的……。这些特质均为我国宪法所承继，例如我国宪法虽将不同的国家权力配置给了不同的国家机关，但全国人大却代表人民统一行使主权，其地位高于其他国家机关，亦不受其他机关的制约。

[52]在经典作家看来，西欧国家的议会已沦为嘲弄对象，而政府则僭取了所有国家权力。既然强调立法权优越，则自不能承认立法与行政之间的相互制衡。

更何况巴黎公社之后很快进行了改革，降低了这种结合的程度，则更难仅凭结合程度来区分巴黎公社与议会内阁制了。[64]对巴黎公社而言，公社的优越地位和罢免制度是相辅相成的，罢免制度因此也是巴黎公社组织体系的必要构成部分。

而民主集中制原则就复杂得多，代议机关与其他机关之间的横向关系只是民主集中制的一个方面。全国人大和其他国家机关之间分工不分权的特色，于此可见一斑。